Наша Малая Родина

Представленный проект федерального закона призван обеспечить законодательную основу широкомасштабной реформы местного самоуправления. Целями реформы являются обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления (МСУ) за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан.

В этих целях предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию МСУ, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами РФ и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов МСУ и отдельных государственных полномочий, ими осуществляемых. Необходимо специально отметить предложенные в законопроекте механизмы прямого государственного вмешательства в деятельность органов МСУ, призванные гарантировать исполнение возложенных на них обязательств и соблюдение на территории муниципального образования федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Концепция законопроекта в целом должна быть признана соответствующей поставленным задачам. Следует признать, что важнейшие положения Конституции РФ о гарантиях права на самостоятельное решение населением вопросов местного значения не реализованы на территории Российской Федерации, прежде всего из-за неполноты и двусмысленности федерального законодательства, не создавшего реальных экономических и политических основ для развития местного самоуправления.

Особое значение реформы местного самоуправления как одной из основ демократического строя предъявляет повышенные требования к качеству законодательных решений, предлагаемых авторами проекта. Поэтому, признавая необходимость и верную направленность реформы законодательства о местном самоуправлении, следует отметить и наличие в проекте существенных недостатков, имеющих принципиальный характер. Кроме того, разрешая вопросы о соответствии норм законопроекта Конституции РФ, следует учитывать значительную противоречивость и содержательную бедность конституционных норм, допускающую в ряде случаев слишком свободное их толкование. В рамках более детального анализа представленного проекта федерального закона необходимо выделить и дать оценку наиболее важным положениям, определяющим концепцию документа.

Положения проекта четко определяют юридическую природу местного самоуправления. Учитывая, что в действующем федеральном законе местное самоуправление уклончиво именуется деятельностью населения по решению вопросов местного значения, однозначное закрепление в ст. 1 проекта публично-властного характера местного самоуправления заслуживает положительной оценки. Такие функции органов местного самоуправления, как реализация отдельных государственных полномочий, а также связанная с этим необходимость осуществления контрольных полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований, требуют значительной интеграции местного самоуправления в государственно-властные отношения. Отметим, что речь идет не о полном или частичном "встраивании" муниципальных органов в систему государственной власти, а о придании им соответствующего возлагаемым на местное самоуправление публичным функциям статуса. Так, Преамбула Европейской хартии местного самоуправления провозглашает, что лишь существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление.

В соответствии с действующей системой разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации большая часть непосредственного правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, межбюджетных отношений, полномочий органов местного самоуправления, а также установление основных особенностей организации МСУ осуществляется органами государственной власти субъектов РФ. В связи с этим полностью отсутствует унификация территориальной организации местного самоуправления, что существенно затрудняет установление федеральных стандартов и гарантий осуществления местного самоуправления. Распространена практика концентрации управленческих функций в системе территориальных органов государственной власти. Представленный проект федерального закона, несмотря на заявленный рамочный характер, включил в себя значительную систему норм прямого действия, направленных на детальное регулирование отношений в рамках осуществления местного самоуправления. По существу, предмет регулирования законопроекта выходит за рамки общих принципов организации местного самоуправления. Как видно из содержания статьи 5 проекта, федеральное законодательство берет на себя регулирование значительного (и важнейшего) круга вопросов, касающихся прав, обязанностей и ответственности государственных и муниципальных органов в области местного самоуправления. Заметим, что на федеральном уровне предполагается определить все основные черты модели политических и экономических взаимоотношений региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Представляется, что существенное повышение эффективности реализации полномочий муниципальных органов невозможно в рамках действующей системы территориальной организации местного самоуправления (точнее, в условиях отсутствия такой системы). Органы местного самоуправления на уровне районов и отдельных поселений могут наделяться одинаковым объемом полномочий, несмотря на объективные различия в материальном и организационном обеспечении.

Кроме того, отдельные полномочия по решению вопросов местного значения вообще не могут быть реализованы в пределах одного сельского или городского поселения, так как затрагивают единый комплекс проблем, существующих в рамках всего района или иной территориальной единицы субъекта Российской Федерации. В то же время отсутствие органов местного самоуправления на уровне отдельных населенных пунктов не позволяет эффективно осуществлять функции, связанные с непосредственным взаимодействием с населением. В связи с этим необходимо отметить, что важнейшим направлением предложенной авторами законопроекта реформы территориальной организации местного самоуправления стало обязательное применение поселенческого и территориального принципов в построении системы муниципальных образований. "Нарезка" муниципальных образований унифицируется для всех субъектов РФ, что облегчает федеральное регулирование и контроль за деятельностью органов местного самоуправления, а также создает условия для выработки единых федеральных стандартов бюджетного финансирования вопросов местного значения.

"Нижний" уровень местного самоуправления будет состоять из городских и сельских поселений (один или несколько населенных пунктов), то есть будет основываться на поселенческом принципе. Проект содержит единые критерии определения границ поселений, которые призваны обеспечить соразмерность муниципальных образований по количеству населения и размеру территории.

Разработанная в проекте модель территориальной организации местного самоуправления имеет и неоспоримые достоинства, и не менее очевидные недостатки. Сочетание поселенческого и территориального принципов, применение единых федеральных критериев "нарезки" муниципальных образований позволит увеличить эффективность федерального регулирования и усилить контроль за деятельностью органов местного самоуправления и реализацией полномочий органов государственной власти субъектов Российской федерации в отношении местного самоуправления. Критерии установления границ муниципальных образований на уровне поселений призваны решить задачу "компактности" местного самоуправления и близости его к населению. Необходимо отметить, что вопрос о разработке данных критериев является наиболее сложным. В частности, весьма неопределенным и нуждающимся в конкретизации представляется критерий доступности центра поселения. Не совсем ясно, как будет осуществляться практическое применение данного критерия при "нарезке" территорий муниципальных образований, учитывая, что единого толкования этих терминов не существует. Кроме того, анализ полномочий, возложенных на органы местного самоуправления поселений, показывает, что "пешая доступность" центра муниципального образования вовсе не является условием эффективного выполнения соответствующих функций по решению вопросов местного значения. Данный критерий носит довольно декларативный характер, провозглашая идею близости органов местного самоуправления к населению и доступности муниципальных услуг, однако не реализуя ее в полной мере.

С учетом географических особенностей Российской Федерации, применение предложенной модели территориальной организации местного самоуправления создает необходимость выделения территорий, на которых местное самоуправление будет практически отсутствовать – так называемых межселенных территорий. В связи с этим следует подчеркнуть, что право на осуществление местного самоуправления существует для всех граждан Российской Федерации и не может быть ограничено или полностью отменено в соответствии с критерием плотности населения.

Несомненно, режим межселенной территории может предусматривать те или иные особенности участия населения в решении вопросов местного значения, а также специфику реализации полномочий органов местного самоуправления. Положения законопроекта о межселенной территории должны быть доработаны. Их практическое применение может создать условия, при которых население, проживающее на межселенной территории, практически полностью лишится экономической и институциональной основы для решения вопросов, относящихся к обеспечению жизнедеятельности населенных пунктов (социально-культурное обслуживание, строительство местных коммуникаций и т.п.). Очевидно, положения законопроекта будут использованы местными властями для отмежевания от дорогостоящих мероприятий, связанных с решением проблемы удаленных деградирующих сельских населенных пунктов, что является недопустимым.

Заметим, что пункт 1 статьи 11 проекта исключает межселенную территорию из состава территории района, что лишает соответствующее население всего комплекса конституционных прав в области решения вопросов местного значения. Федеральное законодательство должно исходить из необходимости распространения функций муниципальных органов на все население Российской Федерации. Следует учесть, что муниципальное образование – это не только территориальная единица, но и коллективный субъект гражданского общества, осуществляющий права и несущий обязанности в соответствии с Конституцией РФ.

Внедрение двухуровневой системы местного самоуправления в целом положительно отразится на эффективности решения вопросов местного значения. Установление федеральных критериев определения границ муниципальных образований существенно ограничит произвол региональных властей в этом вопросе и повысит "прозрачность" политических и экономических отношений между регионами и муниципальными образованиями. Однако следует также учесть, что на практике разделение полномочий между органами местного самоуправления двух типов, организационно независимых друг от друга, но связанных территориально (и на финансовом уровне), может создать существенные противоречия в системе управления муниципальным хозяйством.

Проектом закладываются скрытые противоречия между уровнями местного самоуправления в сфере управления муниципальным хозяйством. Несмотря на попытку авторов законопроекта детально разграничить предметы ведения двух уровней, сферы компетенции поселений и муниципальных районов все же будут частично совпадать. Критической оценки заслуживают положения законопроекта о безусловной самостоятельности осуществления полномочий органами местного самоуправления поселений, городских округов, муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения. Представляется очевидным, что осуществление исполнительно-распорядительных полномочий органов районного уровня местного самоуправления невозможно в условиях полной организационной изоляции от муниципальных органов на уровне поселения. Предметы ведения муниципальных районов носят межмуниципальный характер, и эффективное решение соответствующих вопросов местного значения возможно, в частности, только в условиях контроля за эффективностью реализации органами местного самоуправления поселений своих полномочий. Возможно, следует рассмотреть вопрос о создании действенных механизмов публичной ответственности органов и должностных лиц поселений, которые могли бы применяться только органами власти муниципальных районов, либо предусмотреть право издания органами местного самоуправления районов обязательных для органов местного самоуправления поселений правовых актов и обеспечить возможность контроля за их исполнением.

Изменения, предусмотренные законопроектом в рамках определения круга вопросов местного значения и установления соответствующих полномочий органов местного самоуправления, заслуживают в целом положительной оценки. Закон позволит ликвидировать практику произвольного расширения перечня вопросов местного значения за счет предметов ведения субъектов при отсутствии соответствующего финансирования. Согласно нормам законопроекта, перечень вопросов местного значения, предусмотренный федеральным законодательством, может быть дополнен только самим муниципальным образованием при наличии собственных материальных и финансовых средств. Таким образом, законопроект создает унифицированную систему полномочий органов местного самоуправления и проводит четкое разграничение между вопросами местного значения и государственными полномочиями регионов. С другой стороны, разграничение предметов ведения между разными уровнями системы местного самоуправления носит недостаточно четкий характер. Реализация полномочий органов местного самоуправления будет значительно осложнена "пересечением" решаемых задач и наличием общих хозяйственных ресурсов.

Исчерпывающее разграничение вопросов местного значения федеральным законом является важнейшей гарантией самостоятельности органов местного самоуправления, а также единственным условием применения мер ответственности органов местного самоуправления за ненадлежащее осуществление полномочий по вопросам местного значения. Законопроект предусматривает механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также иные средства финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней. Наличие в действующем законодательстве возможности дополнительного регулирования данного вопроса законами субъектов Российской Федерации привело к появлению массовой практики передачи органам местного самоуправления части региональных государственных полномочий (путем отнесения их к вопросам местного значения) при отсутствии соответствующего дополнительного финансирования из регионального бюджета. Таким образом, создавая большое число необеспеченных бюджетным финансированием муниципальных мандатов и используя отсутствие четких федеральных критериев отнесения полномочий к вопросам местного значения, органы государственной власти фактически имеют возможность снять с себя всякую ответственность за реализацию и финансирование части государственных полномочий. В то же время, необходимо отметить, что решение поставленных авторами законопроекта задач осуществимо только в случае принятия соответствующих изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы, а также серьезной проработки системы бюджетных отношений между уровнями местного самоуправления. Необходимо рассмотреть возможность закрепления за каждым уровнем местного самоуправления собственных доходных источников или создания гибкой системы перераспределения доходов от местных, региональных и федеральных налогов. По существу, речь идет о необходимости создания полноценной системы внутренних муниципальных межбюджетных отношений, основанной на принципе "деньги следуют за полномочиями".

Органы местного самоуправления, осуществляющие полномочия по решению вопросов межмуниципального значения, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Законопроект предусматривает условия и порядок передачи полномочий, направленные на обеспечение их полноценной реализации.

Во-первых, при осуществлении передачи государственных полномочий должны указываться конкретные источники финансирования – субвенции из бюджета соответствующего уровня.

Во-вторых, осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий будет проходить под контролем соответствующих органов государственной власти.

Однако положения проекта фактически направлены на формирование новой вертикали исполнительной власти и предусматривают отношения прямого административного подчинения между органами государственной власти и местного самоуправления. Представляется, что осуществление муниципальными органами отдельных государственных полномочий не может являться основанием для издания обязательных для исполнения правовых актов органов государственной власти, так как данные полномочия реализуются органами местного самоуправления самостоятельно и под свою ответственность. Очевидно, что наличие подобного механизма прямого подчинения муниципальных органов федеральным и региональным органам власти (ст.20) является существенным недостатком проекта. По сути, предусматривается возможность передачи лишь исполнительно-распорядительных функций государственного управления при сохранении на уровне государственной власти всех регулятивных полномочий. Подобный подход к вопросу осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий не может быть признан эффективным.

Создание законодательных гарантий экономической и политической самостоятельности местного самоуправления обусловлено необходимостью разработки действенной системы мер публичной ответственности представительных органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, а также ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий.

Особое внимание должно быть уделено предложенному в проекте федерального закона институту временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти. Полная и всесторонняя оценка целесообразности введения "внешнего управления" и его соответствия нормам Конституции и международного права приводит к выводу, что механизм государственного вмешательства в решение вопросов местного значения должен быть использован лишь при наличии чрезвычайных обстоятельств, связанных с защитой основ конституционного строя и обеспечением безопасности государства. Представляется, что задачи поддержки экономической эффективности местного самоуправления и защиты прав и свобод граждан могут быть решены в рамках применения мер уголовной и административной ответственности, а также в рамках предусмотренных данным законом механизмов отрешения от должности главы муниципального собрания и роспуска представительного органа. Таким образом, положения законопроекта о временном осуществлении полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти должны быть доработаны с точки зрения недопущения произвольного и расширительного их толкования и обеспечения максимальной самостоятельности муниципальных органов.

К существенным недостаткам законопроекта следует отнести следующие его положения, нуждающиеся в доработке.

Статья 7 проекта устанавливает, что физические и юридические лица несут административную ответственность за неисполнение решений органов местного самоуправления. Следует отметить, что подобная норма не имеет самостоятельного юридического содержания и явно выходит за рамки предмета регулирования закона. Очевидно, что установление административной ответственности за неисполнение решений органов местного самоуправления должно быть осуществлено путем дополнения законодательства об административных правонарушениях.

П. 4 ст. 8 проекта предусматривает создание межмуниципальных организаций, наделенных как публичными, так и хозяйственными функциями. Однако в проекте отсутствуют положения о правовой природе подобных образований, которые бы корреспондировали с нормами гражданского законодательства.

П. 6 ст. 22 предусматривает право "жителей муниципального образования" на участие в местном референдуме. Представляется, что данное определение субъекта права недостаточно конкретно и нуждается в уточнении.

Ст. 24 проекта устанавливает порядок и основания отзыва выборного лица местного самоуправления. В качестве оснований отзыва указываются "бездействие или конкретные правонарушения". Отметим, что понятие "конкретного правонарушения" включает в себя как уголовные, так и гражданские, административные и дисциплинарные правонарушения. Следует уточнить данную формулировку и указать в качестве основания отзыва установленный решением суда факт совершения преступления. Кроме того, указание на бездействие должностного лица как на основание его отзыва слишком неконкретно. Статья 45 проекта упоминает о частном случае бездействия должностного лица, связанном с нарушением срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан. Представляется, что более широкая трактовка бездействия как основания отзыва выборного должностного лица нецелесообразна, и ст. 24 должна быть соответствующим образом доработана.

Целый ряд положений законопроекта предусматривает, что представительный орган муниципального образования, местная администрация, а также другие муниципальные органы в силу закона приобретают статус юридических лиц и подлежат обязательной государственной регистрации. В этой связи необходимо отметить, что указанные положения внесут значительную неопределенность в отношения, связанные с участием органов местного самоуправления в гражданском обороте. В соответствии со ст. 124 Гражданского кодекса, муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям применяются нормы, регулирующие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях. Таким образом, участие муниципальных образований в хозяйственной деятельности не может быть обусловлено обязательной регистрацией органов местного самоуправления в качестве юридических лиц. Более того, наличие у органов местного самоуправления двойного статуса и двойной гражданско-правовой правосубъектности (права действовать от имени муниципального образования и от собственного имени) заметно усложнит рассмотрение споров и применение мер имущественной ответственности.

Исходя из всего вышесказанного, следует сделать вывод о том, что законопроект достаточно последовательно реализует принципы реальной экономической самостоятельности муниципальных образований и ответственности за эффективную реализацию возложенных на органы местного самоуправления полномочий. Принятие данного законопроекта (наряду с проектом федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ") позволит также повысить ответственность и эффективность реализации государственных полномочий органами субъектов РФ. В то же время необходимо отметить, что решение поставленных авторами законопроекта задач возможно только в случае принятия соответствующих поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы, а также доработки отдельных положений проекта с учетом высказанных замечаний.

Экспертиза подготовлена Фондом развития парламентаризма в России в феврале 2003 г.